Налоговое стимулирование сбережений и инвестиций: Британский опыт

Во второй половине 80-х гг. серьезное беспокойство в ряде развитых стран было вызвано снижением объема частных инвестиций. Ситуация обострилась в связи с обозначившейся в это время проблемой "старения" населения. Вопрос о том, в какой степени демографические изменения повлияют на функционирование системы социального обеспечения в будущем, вызвал многочисленные споры о необходимости государственного стимулирования сбережений, в том числе, посредством налоговых мер.

В пользу государственного стимулирования сбережений существует достаточно большое число аргументов: от чисто теоретического допущения, основанного на простом патернализме - если позволить домохозяйствам действовать в течение рабочего периода жизни в соответствии с их предпочтениями, то они сберегут меньше, чем это необходимо для поддержания уровня жизни после выхода на пенсию, - до психологических гипотез, предполагающих, что недостаток сбережений связан с менталитетом человека, а именно, недостатком самоконтроля, что противоречит "оптимальности" сбережений в неоклассическом понимании. Согласно другому доводу, выплаты пособий по социальному обеспечению позволяют домохозяйствам в большей степени полагаться на пособия, а не обеспечивать себя самостоятельно в случае, если сбережения не поощряются. Таким образом, стимулирование сбережений делает проблему увеличения социальных расходов менее острой, поскольку те, кто получал достаточно высокий доход в течение жизни в состоянии обеспечить себя и в старости.

Большое значение стимулированию сбережений придает теория "народного капитализма", утверждающая, что экономические результаты могут быть улучшены за счет увеличения числа людей, прямо участвующих в экономической деятельности путем владения активами. Традиционно считается, что в закрытой экономике уровень внутренних сбережений определяет прибыль на инвестированный капитал и, следовательно, величину акционерного капитала, однако их роль в небольшой открытой экономике, подобной британской, не так очевидна.

Сомнения относительно эффективности налогового стимулирования связаны с действием различных режимов налогообложения разных форм сбережений. Идеальная налоговая система не должна искажать выбора домохозяйств в отношении потребления в настоящем против потребления в будущем, следовательно решения по распоряжению активами, базирующиеся на предналоговой и посленалоговой оценке должны быть одинаковыми. Таким образом, важной задачей налогового стимулирования является предоставление домохозяйствам возможности владения частью сбережений в той форме, на которую налоговая система воздействует нейтрально.

Налоговое стимулирование сбережений практикуется в большинстве развитых стран (Первыми сберегательные схемы начали вводить США, где с 1982 г. любой гражданин может открыть в банке индивидуальный пенсионный счет (Individual Retirement Account (IRA)). Ежегодные взносы на этот счет в размере до 2000$ вычитаются из налогооблагаемого дохода. Проценты также не облагаются налогами, однако за досрочное использование средств взимается штраф в 10%. Средства, размещенные на счете могут инвестировться в банковские счета, ценные бумаги, взаимные фонды и др. С 1986/87 введены различные ограничения, связанные с совокупным доходом гражданина или наличием другого пенсионного обеспечения.) За последние двадцать лет из стран "большой семерки" только Италия не вводила никаких сберегательных схем с льготным режимом налогообложения. В Великобритании, где по различным оценкам уровень сбережений во второй половине 80-х гг. оказался на самом низком уровне за последние двадцать лет, были разработаны и введены льготные сберегательные схемы, основными из которых являются: личный план инвестиций в акции (Personal Equity Plans (PEP)), специальный сберегательный счет, не облагаемый налогом (Tax Exempt Special Savings Accounts (TESSA), инвестиционная схема предприятий (Enterprise Investment Scheme), замененная позднее схемой расширения бизнеса (Business Expansion Scheme (BES)) и частная программа пенсионного обеспечения (Private Personal Pensions (PPP)).

О введении личных планов инвестиций в акции канцлер Нигель Лоусон объявил в марте 1986 г. Программа, вступившая в силу в 1987 г., поощряла сбережения на сумму до 6000 ф.ст. в год за счет предоставления определенных налоговых льгот. В 1989 г. помимо общих планов появились планы инвестиций в отдельные компании, что создало возможность дополнительных вложений на сумму 3000 ф.ст. ежегодно (PEP Regulations 1989 s4(4) and s2(1)). Решения относительно инвестиций могут приниматься как частным вкладчиком, так и специальным администратором, координирующим планы. Дивиденды и прирост капитала, полученные в рамках этой схемы, освобождаются от обложения налогом. Наибольшие преимущества при вложении средств в личный план инвестиций в акции получают налогоплательщики с высокой предельной налоговой ставкой. В январе 1992 г. личные планы инвестиций были распространены на акции компаний Европейского Сообщества.

В первые годы рост числа вкладчиков (около 200 000 ежегодно) был ограничен довольно жесткими правилами инвестирования. Отмена в начале 90-х гг. минимального срока, в течение которого вклады не могли изыматься, предоставление возможности формирования более диверсифицированных активов, а также увеличение доли общих планов, управляемых инвестиционными или паевыми фондами, с 50% до 100%, обеспечили рост инвестиций, осуществляемых посредством данной схемы (см. рис. 1). В 1993/94 число планов достигло 1,6 млн, увеличившись вдвое по сравнению с предыдущим годом. Количество общих планов в 1995/96 году составило почти 7,2 млн., а планов инвестиций в отдельные компании - 0,9 млн. По ним было получено 26 млрд. и 2,2 млрд. ф.ст. соответственно. С 1993 г. ежегодный рост составляет около 5 млрд. По оценке Управления внутренних доходов, налоговые расходы в первый год действия программы составили менее 1 млн. ф.ст., увеличившись до 450 млн. ф.ст. в 1995/96 и 600 млн. ф.ст. в 1996/97.

Рис. 1. Динамика личных инвестиционных планов (количество, млн.)
Источник: Tax Incentives for Saving: The UK Experience, IFS, 1996

Специальный сберегательный счет, не облагаемый налогом, был представлен Джоном Мэйджером в бюджетной речи в марте 1990 г. как "абсолютно новый" налоговый инструмент, разработанный в целях стимулирования сбережений. Начавшие действовать в январе 1991 г. специальные счета в банках и строительных обществах позволили любым лицам старше 18 лет инвестировать до 9000 ф.ст. в течение 5 лет (максимум 3000 ф.ст. в первый год, до 1800 ф.ст. в течение следующих 3 лет и 600 ф.ст. в пятый год). Начисленные проценты не облагаются налогом при условии, что вклады остаются на счете в течение пяти лет. Допускается досрочное изъятие основной суммы, однако в этом случае налоговая льгота не действует. По окончании пяти лет счет может быть переоформлен на следующий срок.

Потенциальный эффект от действия этой налоговой льготы небольшой. Так, для налогоплательщика по базисной ставке, имеющего на счете 9000 ф.ст. в последний год, при ставке в 5% экономия составит 90 ф.ст. (9000 х 5% х 20%), при этом преимущества, полученные в предыдущие годы, окажутся еще меньшими. Тем не менее, в течение нескольких лет количество счетов резко возросло (см. рис. 2). По данным Управления внутренних доходов, к концу 1995 г. было открыто вкладов на общую сумму более 28 млрд. ф.ст., при этом счет имел почти каждый шестой взрослый. Оцененные налоговые расходы Казначейства составляют около 400 млн. ф.ст. в год (Inland Revenue).

Рис. 2. Динамика специальных сберегательных счетов, не облагаемых налогом
Источник: Tax Incentives for Saving: The UK Experience, IFS, 1996

Следует отметить, что по мере роста количества счетов происходит изменение структуры вкладчиков. В первый год действия схемы только 1% квартили домохозяйств с наименьшими доходами имел счет по сравнению с 14% квартили домохозяйств с высокими доходами. Однако к 1994/95 показатель по нижней группе увеличился в 4,5 раза, в то время как в верхней квартили доля домохозяйств, имеющих счет, возрос лишь наполовину. В результате в настоящее время счета распределяются по группам с разными доходами более равномерно, чем это было первоначально. Тем не менее, тенденция роста счетов по мере увеличения дохода сохраняется, хотя и становится менее яркой. Если в 1991 г. 79,1% вкладчиков входили в верхнюю половину и 54,7% - в группу с наибольшими доходами, то к 1994/95 эти пропорции снизились до 69,9% и 41,1% соответственно (см. табл. 1).

Табл. 1. Доля домохозяйств, имеющих счет, по уровню дохода

Источник: FES Household Data, 1991-1995

Наиболее эффективной для налогоплательщиков является программа частного пенсионного обеспечения, по которой предоставляется налоговая скидка по предельной ставке налогоплательщика на взносы в определенные пенсионные фонды. Однако доход, полученный в результате вложения средств и превышающий установленную сумму, облагается как заработанный. В 1989 г. был установлен предел заработной платы, по которой рассчитывается пенсия, ограничивший сферу действия налоговой скидки. Индексируемый в соответствии с инфляцией этот предел увеличился с 60 000 ф.ст. в 1989 г. до 84 000 ф.ст. в 1997 г. Размер взносов, на который распространяется действие налоговой скидки ограничен в процентах от заработной платы и меняется в зависимости от возраста (см. табл. 2).

Табл. 2. Ограничения взносов по персональным пенсиям, в отношении которых действует налоговая скидка

С целью поощрения капиталовложений в мелкие компании в 1983 г. была разработана специальная схема расширения бизнеса, замененная в январе 1994 г. инвестиционной программой предприятий. Обе схемы обеспечивали вложения в акции британских компаний, не котирующихся на бирже. В отличие от первой инвестиционная программа предприятий предоставляет скидку по ставке 20%, а не по предельной ставке налогоплательщика, и, кроме того, не распространяется на инвестиции в частное арендуемое жилье. Схожий режим налогообложения установлен для венчурных фондов (Venture Capital Trust (VCT)), целью которых является увеличение заемного капитала компаний, не котирующихся на бирже.

Значительная часть личных сбережений приходится на взносы в жилищные фонды. Во-первых, любое увеличение стоимости имущества, при условии, что эта собственность является основным местом проживания физического лица, освобождается от обложения налогом на прирост капитала. Во-вторых, земельный собственник получает скидку с процента по закладной у источника (mortgage interest relief at source (MIRAS)), которая снижает сумму выплат. Скидка производится у источника, что означает компенсацию кредитором суммы скидки в Казначействе, которое, в свою очередь, снижает сумму выплат по закладной. Таким образом, хотя эта скидка технически является скидкой с подоходного налога, фактически она снижает сумму выплат по закладной, а не сумму налога, которую получатели ссуды должны выплатить. В действительности, заемщики получают скидку с процента по закладной у источника даже в том случае, если не имеют налоговых обязательств. В настоящее время скидка составляет 15% с суммы процентов, уплачиваемой по первым 30 000 ф.ст. по закладной. Предельная сумма, на которую распространяется скидка, фиксирована в номинальном выражении с 1983 г., следовательно в настоящее время реальная стоимость скидки уменьшилась, что снизило привлекательность этой формы сбережений. В июльском бюджете 1997 г. скидка была снижена до 10% с апреля 1998 г.

В этом же бюджете Гордон Браун объявил о введении с апреля 1999 г. новой схемы - индивидуального сберегательного счета, который расширит принципы специального сберегательного счета и личных планов инвестиций в акции. Налоговые льготы будут предоставляться таким образом, чтобы в первую очередь стимулировать вклады домохозяйств с низкими доходами.

Эффективность сберегательных схем, на которые распространяется льготный режим налогообложения, зависит от нескольких факторов. Домохозяйства могут накапливать сбережения по ряду причин: во-первых, для обеспечения предсказуемых периодов низких доходов (напр., выход на пенсию) или высоких потребительских расходов (напр., на детей); во-вторых, в качестве меры предосторожности против непредсказуемых низких доходов (напр., потеря работы) или высоких потребительских расходов (напр., в случае болезни), и, в-третьих, потому, что большинство форм сбережений приносит прибыль, которая перевешивает издержки от потерянных текущих расходов.

Эмпирические данные о распределении сбережений в зависимости от уровня дохода свидетельствуют о том, что по мере снижения дохода сбережения домохозяйств в большей степени концентрируются на счетах, приносящих проценты, а также в Национальных сбережениях (Необращающиеся ценные бумаги правительства с льготным налоговым режимом, выпускаемые для аккумуляции сбережений.) (см. табл. 3). Портфели 5% наиболее богатых домохозяйств значительно отличаются от остальных 95% тем, что содержат преимущественно низколиквидные высокодоходные активы (акции и первоклассные ценные бумаги).

Табл. 3. Формы сбережений в зависимости от уровня доходов

Источник: Banks J., Dilnot A., Low H. The Distribution of Wealth in the UK.

Таким образом, выбирая между ликвидностью и доходностью активов, домохозяйства с меньшим уровнем дохода отдают предпочтение первому показателю, поскольку высокие трансакционные издержки становятся преградой для вложений в акции и другие неликвидные активы. Кроме того, использование сбережений в качестве резерва на случай потери зарабатываемого дохода, как правило, подталкивает домохозяйства к помещению активов в наиболее ликвидные формы сбережений. Ужесточение режима налогообложения активов по мере увеличения ликвидности направлено на стимулирование сбережений инвестиционного характера.

Введение льготных сберегательных схем повысило нейтральность налоговой системы. Однако их эффективность в отношение увеличения объема сбережений и привлечения новых вкладчиков в настоящее время подвергается сомнению. Статистические данные указывают на то, что значительная часть средств могла быть переведена с других сберегательных счетов, не являясь результатом снижения текущего потребления. Увеличение объема сбережений в середине 90-х гг. могло явиться следствием изменения макроэкономического климата. Тем не менее, можно предположить, что действие всех льготных сберегательных схем в совокупности все-таки стимулирует население сберегать больше. В том случае, если посредством налоговых мер удастся хотя бы незначительно увеличить частные сбережения, эффект мультипликатора приведет к тому, что чистое влияние на национальные сбережения значительно превысит величину упущенных налоговых поступлений.

Другой острой проблемой в Великобритании, решение которой в определенной стпени связано с изменениями в сфере налогообложения является относительно низкий уровень инвестиционной активности. По упрощенным оценкам, британский налог на прибыль корпораций добавляет от одного до двух процентных пунктов к стоимости капитала. Поскольку для обеспечения ожидаемой нормы прибыли, напр., в 10%, необходимо получение прибыли до уплаты налога в 11-12%, то некоторые проекты, а следовательно, и инвестиционные расходы, не находят реального применения. Существует мнение, что при отсутствии налоговых барьеров инвестиции могли бы возрасти на 5% (Issues in the Taxation of Companies, IFS, 1996).

Падение налоговой ставки в ходе реформы 1984-86 гг. привело к резкому росту инвестиционной активности, однако в течение трех лет резерв роста был исчерпан. Дальнейшее медленное, но неуклонное снижение ставки корпорационного налога не оказало значительного влияния на уровень капиталовложений.

В настоящее время Великобритания занимает последнее место по объему инвестиций среди ведущих стран "большой пятерки". Доля валовых вложений в основной капитал, включая жилищное строительство, в процентах от ВВП в среднем за 1980-93 гг. составила 29,7% в Японии; 20,6% в Италии, по 20,5% в Германии и Франции, 18,2% в США и 17,3% в Великобритании (см. табл. 4).

Табл. 4. Инвестиции в процентах от ВВП в среднем за 1980-1993

Источник: Bond S., Jenkinson T. The assessment: investment performance and policy, p.7

Учитывая то обстоятельство, что ставка британского корпорационного налога одна из самых низких в Европе, очевидно, что имеют место другие факторы, влияющие на инвестиционную политику, причем оказывающие на нее отрицательное влияние в большей степени, чем уровень налогообложения. Такими факторами являются высокая ставка процента и рост доли прибыли, выплачиваемой в качестве дивидендов.

В последнее десятилетие норма выплачиваемого дивиденда в Великобритании резко возросла и сейчас является самой высокой среди стран "большой семерки". Удвоение нормы выплачиваемого дивиденда в течение десятилетия - с 15% до 30%, означало, что темпы роста дивидендных выплат в два раза превысили темпы роста чистой прибыли. В результате сократился один из основных источников финансирования капиталовложений - нераспределенная прибыль корпораций.

Формирование этой ситуации в значительной степени вызвано действием системы условного начисления. Выплаты авансированного налога и связанных с ним налоговых кредитов приводит к тому, что в отношении значительного числа акционеров распределяемая прибыль облагается в меньшей степени, чем нераспределяемая. В первую очередь это касается институциональных инвесторов, не облагаемых налогом, чья доля в собственности корпораций возросла с 22% в 1969 г. до 52% в 1990 г.(Bond S., Chennells L., Devereux M. Company Dividends and Taxes in the UK, 1996). Таким образом, способ обложения дивидендов, предполагающий кредитование акционеров, освобожденных от уплаты налога, приводит к тому, что большинство из них предпочитает получить более высокие дивиденды в настоящем вместо более высокой стоимости акций в будущем.

В исследовании, проведенном Конфедерацией британской промышленности, отмечается, что управляющие компаний часто указывают на недостаток внутреннего финансирования как на одну из основных причин, по которым они не стремятся увеличивать инвестиции. В других работах, обследовавших отдельные компании, нередко упоминается, что менеджерам приходится ограничивать сумму капиталовложений из-за необходимости поддерживать высокий коэффициент выплаты прибыли компании в форме дивидендов (Growing dividend payments, IFS, 1995). При прочих равных условиях нераспределенная прибыль является наиболее дешевым источником финансирования, не приводящим, в отличие от выпуска новых акций или заемного финансирования, к трансакционным издержкам. Однако британский корпорационный налог искажает относительную стоимость различных способов финансирования, предоставляя скидку на расходы компании по погашению задолженности.

Еще одной интересной особенностью системы условного начисления является рост налоговых издержек в том случае, если компания, выплачивающая дивиденды, имеет избыточный авансированный налог. Это объясняется тем, что избыточный авансированный налог не может быть зачтен при уплате корпорационного налога в текущем году. Перенесение уже уплаченной суммы авансированного налога на будущие периоды снижает его реальную стоимость, что и приводит к дополнительным издержкам. Изучение данных по более чем 1200 британским компаниям в период с 1970 г. по 1990 г. позволило экономистам эмпирическим путем доказать, что более высокие дивиденды выплачивают фирмы, полностью учитывающие авансированный налог при уплате основного корпорационного налога. Напротив, компании, имеющие избыточный авансированный налог, распределяют в форме дивидендов меньшую долю прибыли (Bond S. Chennells L., Devereux M. Company Dividends and Taxes in the UK).

По некоторым оценкам, возврат к классической системе, существовавшей до 1973 г., позволил бы снизить норму выплачиваемого дивиденда на 6-15%. Тот же результат может быть достигнут путем отмены кредитования акционеров, освобожденных от уплаты налога (Bond S., Chennells L., Devereux M. Company Dividends and Taxes in the UK).

Именно этим путем пошел лейбористский канцлер, не обремененный многолетней традицией. В своем первом бюджете Браун заявил об отмене с 6 апреля 1999 г. компенсируемых налоговых кредитов, аргументировав это необходимостью восстановления равновесия в системе распределения прибыли. В отношении пенсионных фондов, крупнейшего британского акционера, не облагаемого налогом, эта мера вступила в силу с 2 июля 1997 г. Дополнительные поступления в размере почти 4 млрд. ф.ст. в первый год, и более 5 млрд. ф.ст. годом позже, позволят канцлеру профинансировать снижение ставки налога на прибыль корпораций, что должно увеличить норму прибыли и повысить привлекательность Великобритании для долгосрочных инвестиций.

Следует отметить, что фондовый рынок отреагировал на заявление Брауна общим повышением цен на акции. Сохранение этой тенденции в долгосрочном периоде позволило бы пенсионным фондам компенсировать потери от отмены компенсации налогового кредита за счет прироста капитала, а компаниям эффективнее использовать выпуск новых акций в качестве источника финансирования.

Тем не менее, в Великобритании достаточно много противников реформирования системы налогообложения дивидендов. Среди них, что совершенно естественно, Национальная ассоциация пенсионных фондов, а также "Экономист", назвавший нововведение "огромным новым налогом на крупнейшего инвестора", действие которого может привести к результату, противоположному тому, который ожидается.

Необходимо подчеркнуть, что эффективность отдельной налоговой меры зависит от переплетения целого ряда факторов. Успех предпринятой лейбористами попытки увеличения инвестиционной активности зависит, помимо всего прочего, от курса фунта стерлингов и движения процентной ставки. Дополнительным стимулом для повышения объема капиталовложений должно стать временное удвоение допустимых амортизационных отчислений для мелких и средних компаний.

Среди основных направлений инвестиционной активности повышенный интерес вызывают внутрифирменные исследования и разработки. Тревожным фактором является снижение доли расходов на исследования и разработки в процентах от ВВП при том, что этот показатель в других ведущих странах растет (см. рис. 3).

Рис. 3. Раcходы компаний на исследования и разработки в % от ВВП
Источники: OECD ANBERD and STAN datasets.

В большинстве стран в отношении проводимых компаниями исследований установлен более благоприятный налоговый режим, чем в отношении инвестиций в основной капитал. В Великобритании подавляющее большинство расходов на исследования и разработки вычитаются из налогооблагаемой прибыли. Некоторые капитальные расходы на оборудование, используемое в этих целях, также подлежат 100%-ному списанию в первый год.

Главным доводом сторонников дополнительного стимулирования внутрифирменных исследований и разработок является неэффективность рыночного механизма. Тот факт, что нерегулируемый рынок не обеспечивает оптимального уровня научных исследований, широко признан. В качестве основного рыночного дефекта выделяются положительные внешние эффекты. Например, имитация нового продукта или процесса создает выгоды конкурентам компании, проводящей исследования, в результате чего прибыль последней снижается. Таким образом, налогообложение может быть использовано для компенсации дополнительных издержек, которая несет компания в результате действия выгод перелива.

Некоторые страны, в частности Япония, Франция, США, Канада и Австралия, осуществляют дополнительное стимулирование исследований и разработок путем предоставления налогового кредита. Например, во Франции за каждые дополнительные 1000 франков, потраченных на исследования, из налоговых обязательств компании вычитаются 500 франков. Тем не менее, до недавнего времени считалось, что степень реакции стоимости исследований и разработок на изменение налогового режима очень низка и составляет приблизительно 0,2-0,3% (Griffith R., Sandler D., Reenen J. Tax Incentives for R&D). Проведенные в США исследования, продемонстрировавшие, что в действительности эластичность близка к единице, привели к пересмотру традиционной точки зрения (Hall B. R&D Tax Policy During the 1980s: Success or Failure?). Важным условием эффективности налогового кредита является его введение на долговременной основе.

Одним из вариантов стимулирования промышленных исследований является предоставление налогового кредита только в отношении расходов, превышающих некоторую "базовую" сумму, которая, в свою очередь, привязана к предыдущим расходам фирмы на исследования и разработки. Однако в определенных случаях этот метод может иметь отрицательный эффект, поскольку компания может рассматривать увеличение расходов на исследования как формирование большей базы для последующих лет, что приведет к снижению получаемого кредита.

В Великобритании вопрос о влиянии налоговой политики на промышленные исследования и разработки рассматривался Комитетом по науке и технологии Палаты общин и министерством торговли и промышленности. Этой проблеме была посвящена конференция, организованная Институтом финансовых исследований в январе 1994 г., на которой большое внимание было уделено американской практике предоставления налогового кредита.

Несмотря на признание того, что налоговый кредит может оказать большое влияние на относительную стоимость внутрифирменных исследований и разработок, необходимость его введения в Великобритании не является очевидной. Опасения вызваны возможностью завышения расходов на исследования и разработки за счет бухгалтерских записей перераспределения, не отражающих реального изменения затрат, для получения преимуществ от налогового кредита. Еще одной проблемой является взаимодействие кредита с другими составляющими налоговой системы. Так, если налогооблагаемая прибыль компании недостаточно велика, она не может воспользоваться преимуществами налогового кредита.

Предостережения против экстраполяции американского опыта связаны также с тем, что Великобритания занимает несколько иное положение в мировой экономике, чем США, являясь экономически более открытой, но меньшей по территории страной. Принимая во внимание происходящую интернационализацию исследований, для успешного решения проблемы потребуется координация внутри Европейского Союза политики по стимулированию промышленных исследований и разработок.

Подколзина Инна Александровна - кандидат экономических наук, научный сотрудник ИМЭМО РАН, Центр европейских исследований.