Статус новой модели составления финансовой отчетности в правительственных организациях

В январе 1997 году Совет по стандартам учета в правительственных организациях (Government Accounting Standards Board - GASB) выпустил предварительный вариант положения "Базовые финансовые отчеты и управленческий обзор и анализ правительственных организаций штатов и местного самоуправления". В данном документе предлагалось воспринять двойственный взгляд на ведение учета в организациях и использовать два множества финансовых отчетов. Это и другие предложения вызвали очень яростные споры.

Совет пришел к ряду предварительных выводов, включая отказ от двойственного подхода. Основные предоставляемые отчеты о движении фондов будут приводиться в соответствие с отчетами, в которых организация рассматривается в качестве экономической единицы и которые составляются на основе принципа начислений. Большинство неразрешенных проблем относится к составлению отчетов о движении фондов и отчислениям на износ капитальных активов. Из-за сложности всех этих проблем GASB пропустил намеченную им дату публикации окончательного варианта положения. Новой датой выбран июнь 1999 года.

В январе 1997 года GASB выпустил предварительный вариант положения "Основные финансовые отчеты и управленческий обзор и анализ правительственных организаций штатов и местного самоуправления". Это положение находилось в повестке дня GASB с момента образования этой организации в 1984 году и является наиболее важным проектом в ее истории. Предполагаемые изменения носят столь широкий характер, что окажут влияние на все существующие положения, до сих пор опубликованные GASB.

Данный документ устанавливал двойственный взгляд на организацию с использованием двух множеств финансовых отчетов - одно на уровне организации как единой хозяйствующей единицы, когда применяется метод потока экономических ресурсов с ведением учета по принципу начислений, а другое - на уровне фондов, когда применяется метод потока финансовых ресурсов с ведением учета по модифицированному принципу начислений и кассовому принципу. В документе также предлагалось ввести на уровне экономической единицы составление отчетности о состоянии и износе всех капитальных активов, включая объекты инфраструктуры, и предоставлять дополнительную информацию в разделе, озаглавленном "Управленческий обзор и анализ".

Этот ожидаемый многими вариант был встречен яростными спорами. GASB получил рекордное число комментариев - в два раза больше, чем по поводу любого другого предварительного варианта документа, когда-либо выпущенного Советом. Озабоченность, критика и предложения изменений потоком поступили отовсюду. Сложность для GASB заключается в том, что ему приходится учитывать самые разнообразные мнения. Количество мнений практически равняется количеству лиц, их приславших. В основном критике подверглись сложность документа, несоответствие результата затратам и последствия для аудиторских проверок. В специальном заявлении Американский институт дипломированных бухгалтеров вторит озабоченности многих из тех, кто прислал свои комментарии к данному проекту:

"По нашему мнению, некоторые аспекты данного документа не вызывают сомнения и должны повысить качество финансовой отчетности правительственных организаций. Однако наша озабоченность сложностью модели, например, использованием двух очень разных подходов к измерению и двух разных принципов ведения учета, а также потенциальные дополнительные затраты, связанные с этим связанные, перевешивает впечатление от позитивных сторон документа".

Таблица 1. Новая модель финансовой отчетности GASB. Основные изменения.

Прошло два года, и разработка окончательного варианта положения GASB вступила в завершающую стадию. С января 1997 года GASB получил 398 писем с комментариями, провел 6 публичных слушаний и выслушал мнение 74 лиц. Совет приступил к обсуждению в сентябре 1997 года, но к марту 1998 ему так не удалось прийти к какому-либо определенному мнению. В апреле 1998 года была заново сформирована специальная комиссия, насчитывающая в своем составе 30 человек, перед которой была поставлена задача собрать дополнительную информацию и провести дальнейшее обсуждение данного вопроса. Точкой прорыва стало решение отказаться от двойственного подхода. GASB решил, что может существовать только один взгляд на организацию как на хозяйствующую единицу, а учет должен вестись только по принципу начислений. Все еще остаются проблемы, требующие своего разрешения, и предварительные выводы могут измениться. Однако в настоящее время Совет обязуется представить окончательный вариант положения в июне 1999 года. В таблице 1 перечислены основные изменения и предварительные решения, касающиеся модели составления финансовой отчетности в правительственных организациях.

Двойственного подхода больше не существует. Двойственный взгляд изначально был предложен с целью избежать негативной реакции со стороны некоторых основных составляющих Совета, которые не хотели отказываться от концепции фондов. Однако сторонникам такого подхода не удалось помешать утверждению новых идей. Во множестве комментариев, поступивших, в частности, из аудиторских фирм и профессиональных организаций, содержались доводы только в пользу положений, рассматривающих всю организацию как единую хозяйствующую единицу. Вот что заявила Ernst & Young:

"Основные финансовые отчеты, предоставление которых требуется при использовании двойственного подхода окажутся слишком сложными и будут способны запутать всех пользователей, за исключением, возможно, самых подготовленных из них. Мы по-прежнему полагаем, что финансовая информация, включаемая в финансовую отчетность при условии принятия взгляда на организацию как на хозяйствующую единицу, является наиболее информативной для пользователей. Более того, финансовые отчеты, описывающие состояние хозяйствующей единицы, имеют формат, который пользователи могут легко понять. Он позволяет пользователям лучше оценивать финансовое положение и результаты деятельности правительства и лучше измерять изменение разницы между активами и пассивами в течение отчетного периода".

Чтобы учесть подобные высказывания, сведения о движении неосновных фондов и другие связанные с фондами детали, вероятно, будут вынесены в примечания или в обязательный раздел с дополнительной информацией. Тем не менее, самые важные сведения об основных фондах будут ставиться в начало базовых финансовых отчетов.

Подходом к измерению и принципом ведения учета останется измерение экономических ресурсов при взгляде на организацию как на хозяйствующую единицу. В данном случае основное внимание уделяется отчетности о текущей деятельности и калькуляции затрат на базе потребления ресурсов (consumption-based costing). При составлении отчетов о движении фондов в первоначальном варианте положения предлагалось использовать модифицированный принцип начислений для ведения учета и уделять внимание движению имеющихся финансовых ресурсов. В этом методе самым важным является фискальная отчетность и калькуляция затрат на основе поступлений и оттока средств (acquisition and outflow costing).

В части, касающейся информации о движении фондов, Совет склоняется к тому, чтобы разрешить правительственным организациям либо использовать указанный выше метод, либо обратиться к альтернативному методу, называющемуся "методом финансовых ресурсов", который предполагает более последовательное использование принципа начислений при ведении учета правительственных фондов. Эта альтернативная процедура требует, чтобы все текущие хозяйственные операции отражались в соответствии с принципом начислений, разрешая в то же самое время отражение по кассовому принципу хозяйственных операций с капитальными активами и долговыми обязательствами. Возможность однородного учета всех финансовых ресурсов пока рассматривается, так как большинство правительственных организаций не используют начислений по статьям капитальных активов, но многие уже начисляют расходы, которые будут оплачены в нынешнем году. Кроме того, после продолжительной дискуссии Совет решил отказаться от применения параметров, что разрешало бы правительственным организациям использовать любой метод учета потоков финансовых ресурсов, который бы соответствовал параметрам, установленным Советом.