Финансовое Управление в Федеративном Государстве: Российская Федерация

После августа 1991 года в России произошли серьезные изменения. Относительная их согласованность до настоящего времени, учитывая дестабилизирующее политическое, экономическое и финансовое влияние, достойна похвалы. Тем не менее, проблемы управления реформами все еще вызывают некоторое опасение. Есть недостатки в общественном секторе финансового управления, центральная администрация неспособна успешно и квалифицированно обеспечивать исполнение правительственных решений.

Остановимся на одном из наиболее важных элементов процесса демократизации, а именно - на децентрализации существовавшей ранее системы. Такая децентрализация в России имела ряд важных последствий для управления экономическими реформами. В основном это относится к финансовому (налоговому) управлению изменениями в государстве.

В прошлом центр фактически субсидировал регионы через сложную систему "вертикального" распределения доходов. Фискальная децентрализация, на первый взгляд, позволяла осуществить макроэкономическую стабилизацию отчасти за счет регионов, на которых в этом процессе пришлось бы больше расходов, чем доходов.

Тем не менее, возможность переложить значительную часть налогового бремени на местные органы управления была сильно ограничена политически: торговля с превышением ресурсов (bargaining over resources) приняла критический характер, и регионам были сделаны фискальные уступки (с некоторыми последствиями, негативными для центрального финансового управления и налоговой дисциплины).

В прошлом централизованные политическая, экономическая и финансовая системы Советского Союза обеспечивали большую степень зависимости местных органов управления от государственной власти более высокого уровня, коммунистической партии и центральных министерств. Бюджеты местных органов управления фактически определялись Госпланом, и местные власти не могли осуществлять контроль или принимать самостоятельные решения. Местные бюджеты формировались в соответствии с госплановскими 5-летними планами, о независимых бюджетных возможностях и местных финансовых ресурсах речи не шло.

С прекращением централизованной поддержки местных бюджетов возникла более тесная взаимосвязь между местными политическими структурами власти и предприятиями, от которых зависел доход региона. В результате интересы региональных политиков стали больше связаны с промышленностью, сельским хозяйством и торговлей.

Эрозия государственной системы привела к разрыву межрегиональных экономических связей. Предприятиям пришлось пережить разрушение многих отраслевых министерств. Потребность в самофинансировании привела к совпадению интересов местных властей и производства. Предприятия стали использовать бартер, установление более простых взаимосвязей дало дальнейший толчок к укреплению отношений с местными политическими властями.

Местные власти осознавали зависимость их регионов от предприятий. Иногда единственный большой завод должен был обеспечить (посредством бартера) удовлетворение потребностей значительной части местного населения. Таким образом, в интересах местных властей было "смазывать" систему, чтобы сохранить местные предприятия и адаптироваться к разрушению экономических связей.

Закон, принятый в апреле 1990 года, предоставил республикам б?льшую самостоятельность в отношении бюджета и финансирования. В действительности, централизованная государственная система просуществовала до 1993 года, когда были распущены Советы народных депутатов всех уровней и их функции перешли к местной администрации. Новая государственная структура Российской Федерации была введена президентским Указом "Об основных принципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" (1993).

Автономия региональной власти получила дальнейшее развитие в Конституции Российской Федерации, одобренной референдумом 12 декабря 1993 года. В 1995 году новый Федеральный Закон "Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставил местным властям еще большую самостоятельность, которая интерпретировалась теперь как право осуществлять финансирование за счет получения займов и заключения сделок на финансовом рынке. Закон ввел понятие муниципалитетов и определил ответственность местных органов власти за обеспечение регионов.

Президент России Владимир Путин выдвинул три ключевых предложения, касающихся структуры федерально-региональных отношений:

• с целью усиления вертикального контроля сгруппировать все 89 "субъектов Федерации" в 7 "федеральных округов": Центральный (столица - Москва); Северо-Западный (Санкт-Петербург); Волжский (Нижний Новгород); Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону); Дальневосточный (Хабаровск); Уральский (Екатеринбург) и Сибирский (Новосибирск);
• предоставить Президенту России право снимать с должности глав регионов (губернаторов и президентов республик), если последние нарушают Конституцию;
• изменить принципы формирования Федерального Собрания. Его члены должны избираться аналогично членам Государственной Думы. Это означает, что главы регионов будут работать на местах, а не участвовать в заседаниях Федерального Собрания, как это происходит сейчас.

Министерства должны быть готовы осуществлять новую политику, переводить экономические и технические службы своих секторов на рыночную основу, отказаться от метода директивных указаний в пользу экономического регулирования. Им придется перестроиться, чтобы развить действительную способность к анализу и формулированию политики, что также приведет к фундаментальным изменениям отношений между правительством и частной экономикой в плане их ответственности.

Центральным и местным органам власти следует признать необходимость программы по увеличению численности государственных служащих. Предполагается подготовить дополнительно не менее 100 000 государственных служащих и 800 000 сотрудников региональных и местных администраций.

Центральные органы власти учредили Дирекцию по подготовке кадров для общественных служб (Роскадры). Чтобы провести успешную переподготовку и получить возможность впоследствии привлекать новых высококвалифицированных госслужащих, Роскадрам необходимо ясное видение новой структуры.

Одна из образовательных программ, в которых я принимал непосредственное участие, предполагала обучение 160 000 налоговых инспекторов в Министерстве по налогам и сборам РФ с использованием компьютерного тренинга (Computer Based Training, CBT) и других программных разработок. Налогообложение в России стало более сложным, вследствие чего налоговым инспекторам необходимо иметь адекватное представление о (международном) бухгалтерском учете и аудите, а также о налоговом аудите.