Финансовое Управление в Федеративном Государстве: Российская Федерация

Финансовое управление в настоящее время включает: бухгалтерский учет, аудит, бюджетное и финансовое планирование, управление активами, деньгами, рисками и общественными финансами. В России и других бывших республиках СССР, а также в странах Центральной и Восточной Европы с возникновением более демократической формы управления и возрастанием степени экономической и политической свободы увеличился интерес к аспектам финансового управления, относящимся к децентрализации.

Децентрализация финансового управления подразумевает передачу налоговых и других полномочий от центральных к субнациональным (местным) органам власти. Она включает и реструктуризацию ролей и задач финансового управления, а значит может рассматриваться как переориентация внутригосударственных отношений в области финансового управления (взимания налогов).

Децентрализация финансового управления может способствовать:

• уменьшению числа операций в центральном общественном секторе;
• увеличению подотчетности и прозрачности;
• снижению затрат на общественные службы, что потенциально увеличит общественные доходы и ассигнования (allocations);
• эффективной координации между соответствующими службами общественного сектора.

Хорошо функционирующая децентрализованная система является важным элементом многих экономических и финансовых реформ в России и других республиках бывшего СССР. Она влияет на макроэкономическую стабильность, социальные службы, распределение ресурсов, а также на эффективность приватизации.

Как уже отмечалось, финансовое управление в России и других бывших советских республиках в прошлом было высоко централизованным благодаря жестко контролируемой единой финансовой и "бухгалтерской" системе. Бухгалтерский учет представлял собой в основном форму статистического учета, а не то, что могло бы считаться составляющей общественного сектора системы финансового управления.

Слишком медленное усовершенствование системы бухгалтерского учета в России, сопровождающееся постепенными изменениями в системе местных органов власти, затрудняет усовершенствование систем и процедур местного государственного финансового управления. В то время как некоторые основные стандарты (нормы) приведены в порядок, их выполнение пока задерживается.

Хотя в течение последних 10 лет в России произошли изменения в ориентированном на частный сектор бухгалтерском учете и аудите, частично за счет ряда новых правил (стандартов) бухгалтерского учета, в общественном секторе развитие идет медленно. Увеличилась заинтересованность в улучшении государственного бухгалтерского учета (финансового управления), включающего как более эффективные учет и отчетность, так и эффективное, децентрализованное их понимание.

Еще в 1989 г. центральные органы власти Советского Союза выработали 2 основных направления политики с целью увеличения ответственности и полномочий местных органов власти. Одним из направлений являлось "самофинансирование", в рамках которого местным органам власти разрешалось покрывать расходы за счет местных налогов, что давало относительную независимость от дотаций, получаемых от высших органов управления. Другая политика - "самоуправление" - была направлена на увеличение ответственности местных органов за формирование услуг в интересах местного населения.

В Советском Союзе бухгалтерский учет был сложным, детализированным, находился под строгим контролем. Правила учета для предприятий не применялись для местных органов власти. Основной задачей было - отследить движение денежных средств (налоги и выплаты), для чего и осуществлялся контроль. Особое значение придавалось выполнению бюджета, то есть бюджетной системе учета, сравнению фактических и бюджетных параметров.

Наиболее важные российские законы, касающиеся стандартов отчетности, были приняты в 1991 году. Они снова вводили основные советские принципы (стандарты) бюджетной системы, касающиеся полноты (completeness), единообразия, независимости и одногодичности отчетности. Единообразие означало, что при составлении бюджета все местные органы власти должны использовать общую классификацию доходов и расходов. Согласно принципу независимости, каждый местный орган имел право принять свой собственный бюджет. Законы регламентировали, в какой форме следует представлять отчеты по расходам, подразделяя их на текущий (операционный) бюджет и бюджет развития (capital items).

Основное направление российских финансовых (налоговых) и экономических реформ определяли федеральные власти в Москве, но реальное выполнение до настоящего времени зависело от региональной администрации. Возрастающее значение территориальных органов власти согласуется с требованиями децентрализации, однако новый Указ Президента Владимира Путина может в значительной степени изменить ситуацию.

Прежнее унитарное государство было заменено свободной (lose) федерацией, состоящей из 21 автономной республики и 1-го автономного региона, 6 территорий (краев), 49 областей, 10 автономных районов (округов) и 2-х больших столичных центров (Москва, и Санкт-Петербург). Эти 89 "субъектов Федерации" образуют промежуточный уровень власти. Местные органы власти на окружном (районном), городском и сельском уровнях подчиняются "своей" областной администрации.

В 1991 г. российское правительство представило новую бюджетную стратегию, согласно которой основная ставка делается на собирание налогов с предприятий. Доходами местных органов управления, получаемыми от компаний считаются налоги, которые учитываются как налог на прибыль. Компании рассматриваются как отдельные отчетные единицы и не включаются в финансовые отчеты местных органов управления.

В соответствии с новой системой, прежде всего необходимо определить местные расходы. После этого местные организации должны эти расходы покрыть. Если ресурсов недостаточно, объявляется ситуация дефицита. Местные органы власти решают, как покрыть этот дефицит: обратиться к федеральным властям, выпустить муниципальные облигации, взять кредит в банке. Таким образом, местному управлению предоставлена б?льшая свобода и независимость от федерального государства, как и б?льшая ответственность за свое финансовое развитие.

Основная структура федерально-региональных взаимоотношений определена в Федеральном Постановлении 1992 г. Положения этого Постановления остаются в силе в части, не противоречащей Конституции, принятой в декабре 1993 г. Конституция ясно показывает, как распределяется власть между Федерацией и ее субъектами.

Согласно статье 71, федеральные власти сохраняют эксклюзивное право регулировать эмиссию денег (Центральный Банк), финансирование судебной системы (федеральный бюджет), развитие энергетики, транспорта, коммуникаций и космических программ. Статьей 72 обеспечивается единое федерально-региональное управление в ряде областей, в том числе контроль за: межнациональными отношениями субъектов Федерации, налогами, использованием земли и природных ресурсов, выборами официальных лиц, относящихся к судебным и правоохранительным органам.

Согласно Конституции, все 89 региональных администраций равны в своих отношениях с федеральным правительством. На практике эти взаимоотношения управляются двусторонними договоренностями между Москвой и 88 субфедеральными администрациями. Степень автономии, определяемая конституциями российских республик, существенно варьируется.

Межрегиональные экономические различия в России, как правило, сглаживались сильной центральной властью, которая перераспределяла ресурсы между регионами. Крах партийно-государственной системы ослабил центр и разрушил традиционный механизм перераспределения. Это увеличило разрыв между богатыми и бедными регионами России. Либерализм цен и продолжающаяся интеграция в мировой рынок усилили неоднородность.