Финансовое Управление в Федеративном Государстве: Российская Федерация

Первоначально налоговый федерализм в России был регламентирован несколькими законами, которые ввели критерии распределения доходов. В новых условиях Россия отказалась от советской практики контролируемого распределения и узаконила систему ограничительного (restrictive) налогообложения.

В 90-х годах для региональных органов власти были определены проценты дохода с налогов, собранных под их юрисдикцией: 100% - от частных доходов, корпоративных доходов, налогов на землю и собственность; 50% - от акцизных налогов и 60% - от налогов на природные ресурсы. При этом регионы не имели узаконенного права менять базу или ставку этих налогов. Таким образом, новая система обеспечила регионам возможность получать значительные доходы, но не предоставила налоговой автономии.

Недостаток соответствия между установленными законом правилами и действительными нормами распределения (sharing rates) в 90-х годах был очевиден. На практике, процесс договоров (negotiation) и контролируемого урегулирования, существовавший в старой советской системе, остался в значительной степени нетронутым. В неблагоприятной налоговой ситуации центральные власти пытались переложить значительную часть расходов на региональные органы, не обеспечив их соответствующими источниками дохода.

Регионы защищались от притязаний центра, перемещая ресурсы во внебюджетную сферу. Внебюджетные фонды включали множество источников дохода. Местные органы власти не обязаны были докладывать о них центру и могли сохранить все 100% полученных средств. Незащищенность бюджетных доходов стала для местных органов власти побудительной причиной увеличить внебюджетные доходы. Это способствовало снижению прозрачности системы государственных финансов и увеличению важности бюджетных договоренностей между регионами и федеральным центром.

В ответ на отсутствие единой системы фискального и финансового управления, а также из-за растущей напряженности в отношениях между органами власти, некоторые регионы ввели специальный налоговый режим. Часть из них договорилась о "единственном канале" ("single-channel") с федеральным правительством, другие - создали свои собственные формулы распределения доходов.

Новая Конституция (декабрь 1993 г.) не смогла детально и четко решить проблему. Управленческая структура фискальных отношений между Федерацией и регионами была определена законом о бюджете (budget law), принятым федеральным парламентом в апреле 1994 года. Эта структура была сохранена в законе о бюджете марта 1995 года.

Новая пост-советская бюджетная классификация была введена в 1994 г. Министерством финансов с целью обеспечить контроль, а также создание консолидированных бюджетов и счетов.

В центре новых межправительственных налоговых отношений оказался основанный на правилах (formula-based) механизм субсидий. Система предполагала нормы распределения, при которых налог на добавленную стоимость (value added tax, VAT) делился между федеральной властью и регионами (из расчета 50/50).

С формальной точки зрения новый налоговый федерализм начал действовать в 1995 г. При этом в большинстве случаев фискальные отношения между федеральным правительством и регионами продолжали определяться традиционным процессом договоренностей между чиновниками Министерства финансов и региональными лидерами.

Некоторые автономные республики (Татарстан, Башкортостан, Карелия, Якутия) смогли договориться об особых условиях, которые означали, что практически все налоговые доходы, собранные их органами управления, остаются "дома". На другом "полюсе" механизм распределения ставок использовался для выделения трансфертов некоторым регионам. В большинстве случаев, федеральные трансферты регионам включали прямые и непрямые субсидии.

Новая система бюджетной классификации была введена Федеральным Законом № 15 "О классификации бюджетов в Российской Федерации" в 1996 г. Согласно Закону, доходы следует классифицировать только по их источникам, не разбивая на виды, разделы или статьи. Расходы делятся по функциональным признакам (например, функции власти) и экономическим (например, операционные в противоположность капитальным).

Документами, регулирующими бюджетную классификацию, также был утвержден порядок финансирования дефицита бюджета: из источников, внутренних или внешних по отношению к местному правительству (например, выпуск облигаций или кредит). Данные изменения следует отражать в отчете о доходах и расходах.

Новый план счетов для исполнения центрального и местного бюджетов был утвержден 17 февраля 1999 г. Это первая с 1983 года инструкция, касающаяся плана счетов по исполнению бюджета. Она вводит некоторые совершенно новые счета, отражающие потребность в учете получения и выплаты кредитов, отражает изменение нормативов бухгалтерского учета.

Новое положение об источниках доходов менее конкретно, но расходная часть представлена весьма подробно. Классификация расходов также в большей степени сориентирована на функции местных органов власти и учитывает потребности комитетов местного управления (комитета по образованию, транспортного и пр. комитетов) Изменилось само восприятие местной власти, включая отношения между ней и местными предприятиями. Поставлен вопрос о федеральном налоговом дефиците. Любой дефицит федерального бюджета представляет собой пассив для всех россиян, и однажды его придется финансировать. Следовательно, чтобы должным образом проанализировать зачеты нетто каждого субъекта Федерации, можно распределить это бремя по всем регионам в виде неявного налогообложения. Такой механизм распределения, однако, не очевиден.

В дальнейшем федеральная власть и региональные администрации, возможно, должны будут создать согласованную налоговую систему, где расходы и доходы четко распределены и схема их распределения основана на правилах (rules-based). К тому же, может оказаться полезным базировать трансферты на более широких источниках дохода, чем получение НДС. Чтобы убедить регионы в преимуществах такой системы, придется преодолеть их отношение к федеральному вмешательству и произвольному перераспределению доходов.

Возможно также, что налоговая реформа должна быть увязана с четкими конституционными установлениями федеральных властей о согласованных уровнях налоговой автономии на региональном уровне. Без таких обязательных положений регионы, вероятно, не захотят уступить реальную власть, имеющуюся сейчас в их распоряжении. Они, вероятно, также не согласятся с существенным перераспределением (reshuffling) расходов и доходов как элементом новой структуры налогообложения.

Существующая асимметрия в налоговых отношениях между Федерацией и регионами, часть из которых (обычно - автономные республики) получает особый статус (treatment), создает серьезные препятствия для рационального развития межправительственных отношений. Другая серьезная проблема связана с отсутствием достоверных финансовых, бухгалтерских и экономических данных, которые дали бы федеральной власти возможность определять реальную потребность различных регионов в финансовой помощи.

Российская Федерация в настоящее время представляет собой довольно рыхлое образование (loose arrangement). Финансово-управленческие (например, налоговые) отношения с федеральной властью меняются от региона к региону, и эти различия, по-видимому, часто бывают результатом договоренностей, выходящих за рамки как Российской конституции, так и федеральных договоров.

Задача России - развить свои институты и экономику таким образом, чтобы приблизиться (сохраняя специфические российские особенности) к рыночно-ориентированной экономической системе через (социальную) демократическую систему управления.

Связь между бюджетным планированием и бухгалтерской отчетностью стала намного теснее. Местные власти теперь более автономны и несут больше ответственности за свои экономические и политические решения и действия. Формальные изменения в бухгалтерском учете на местном уровне свидетельствуют о том, что это хороший способ добиться постепенного переосмысления в российском общественном секторе. В этом отношении демократия на местах усилилась.

Идея автономии и ответственности также нашла отражение в нормативных документах по бухгалтерскому учету. В соответствии с ними, местные власти могут распоряжаться большей частью расходов и доходов. Возможно, недавние предложения президента Путина реструктурировать федерально-региональные отношения изменят эту ситуацию.

Не предлагая рассматривать эту статью в качестве предложений или рекомендаций, автор надеется, что она дала некоторое представление о характере налогового федерализма и децентрализации в России и их историческом развитии. Приятно было в течение ряда лет работать и взаимодействовать с российскими коллегами.

Примечание: Я благодарен за комментарии и информацию, предоставленные профессорами Ярославом Соколовым и Валерием Ковалевым из Университета Финансов и экономики, СПб.